乡村研究||谢治菊范嘉雯：驻村干部考核：要素、功能与优化

广州大学乡村振兴研究院 2024-06-27

驻村干部考核：要素、功能与优化

文章来源：谢治菊,范嘉雯. 驻村干部考核：要素、功能与优化[J].中共福建省委党校(福建行政学院)学报,2022(01):1-11.

摘要：作为确保驻村帮扶工作取得实效的重要一环，驻村干部考核评价体系是督促驻村干部认真履行职责和义务、唤醒其工作责任意识、激发其驻村担当精神的重要手段。驻村干部考核要素经历了考核主体由“体制内”向“体制内外结合”转变，考核标准由注重“勤”向注重“绩”转变，考核方法由“结果考核”向“过程考核与结果考核并重”转变。驻村干部考核具有的“预警”“监管”“问责”三大功能，构建出“预防性考核—过程性监管—科层式问责”的逻辑链条。在乡村振兴阶段应进一步优化考核，做好考核机制的有效衔接、优化考核模式、增强驻村干部的自我驱动力和能力提升。

关键词：驻村干部；预防性考核；过程性监管；科层式问责；乡村振兴

中图分类号：D267.2 文献标识码：A 文章编号：1008-4088（2022）01-0100-11

收稿日期：2021-11-16.

基金项目：国家社会科学基金后期资助项目“认知科学与贫困治理研究”（项目编号：21FSHB001）。

作者简介：谢治菊，博士，广州大学公共管理学院教授、博士研究生导师、乡村振兴研究院院长，主要研究方向为贫困治理与乡村振兴。范嘉雯，广州大学乡村振兴研究院研究助理，主要研究方向为贫困治理与乡村振兴。

一、多维理论视域下的驻村干部考核

2021年3月22日，《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》公开发布，明确了二者有效衔接的重大意义、总体要求、长效机制、重点工作与具体举措，并指出要从政策文件、领导体制、工作体系、考核机制、规划实施与项目建设等方面做好衔接工作。在众多衔接工作中，继续选派驻村干部、健全常态化驻村工作机制是重中之重。为何乡村振兴阶段还要继续选派驻村干部？因为他们熟悉政策、背靠政府、服从组织、肩负使命，在乡村振兴的政治基础、组织基础与社会基础上优势明显，在乡村振兴政策落实、资源链接、力量整合等方面能够不断发挥作用。为优化调整乡村振兴阶段的驻村工作，有必要总结脱贫攻坚时期驻村干部的工作经验，为乡村振兴提供参考与借鉴。自2015年以来，党中央与国务院就突出强调了“选派干部到脱贫攻坚一线”的重要意义，指出要“根据贫困村实际需求，选派思想好、作风正、能力强的优秀年轻干部到贫困地区驻村”，而 “不稳定脱贫不撤队伍”的工作要求更是凸显了驻村干部对决战决胜脱贫攻坚的关键影响。事实上，被称为“精准扶贫”重要“模式”之一的“驻村帮扶”，是做好精准扶贫、精准脱贫的有效实现形式和重要实践路径。[1]因此，如果把驻村帮扶比作是与“大水漫灌式”扶贫不同的“精准滴灌式”模式，那么，驻村工作队就是助力“滴灌”不堵塞、不断流的“管道”，而被视为精准扶贫、精准脱贫先锋队、排头兵的驻村“第一书记”便是“管道龙头”。[2]

受此影响，作为脱贫攻坚主力军的驻村干部受到了学术界的高度重视，并从以下几方面进行了研究：一是从制度生成逻辑上看，驻村帮扶是国家主动介入乡村以引领乡村治理变革、助推乡村治理体系现代化的一项重要制度安排[3]，呈现出科层化、制度化的特点[4]，具有脱贫攻坚以及农村治理重塑的显性与隐性双重目标[5]；二是从关系处理与重构上看，作为一种外来帮扶力量，驻村干部想要真正融入村庄，就必须把处理好“干部与干部”“干部与群众”之间的关系作为一切工作的出发点和落脚点。唯有如此，才能形成“外部借力、内部生力”的良性互动局势，为后续帮扶工作奠定基础[6]；三是从实践成效上看，驻村帮扶制度在扶贫资源开发整合、基层组织职能激活、村庄治理和村民自治能力提升[7]等方面充分发挥了“输血式与造血式”帮扶并举的独特优势，一定程度上缓解了农村地区的贫困压力。

驻村干部在脱贫攻坚中所发挥的作用何以如此显著？一方面与其公共服务动机有关[8]，另一方面与“不脱贫不调整、不摘帽不调离”为基本原则的干部考核体系也有关联。作为干部管理工作的基础环节，考核是正确使用、培养、教育和奖惩干部的重要前提，是准确识别干部、激励干部、规范干部的主要手段。[9](P5)当前，我国实施的乡村振兴战略，其深度、广度和难度都不亚于脱贫攻坚。因此，在总结借鉴前人研究成果和前期先进经验的基础上，根据我国乡村振兴的新任务和新目标，将脱贫攻坚工作中所形成的考核督导工作机制，根据实际需要运用到乡村振兴中，具有重要价值与意义。

如此一来，作为驻村工作的重要一环，对干部的考核评价自然吸引了包括政治学、经济学、管理学等诸多学科的广泛关注。在政治学领域，对干部考核评价的研究主要围绕干部管理模式、政绩激励制度以及干部考核与政治晋升激励之间的关系展开。学者们认为，不同政治情境下的干部考评体系对政治精英的评价等级和晋升概率影响不同，其中，改革开放初期，作为一种“强激励”型干部管理模式，晋升锦标赛以经济发展为考核焦点，为政府官员晋升激励提供了一种极具中国特色的治理模式，但同时，“强激励”功能本身也促使政治考核指标更偏向于可测度的经济指标，而那些包括在政府多维职责之中却又不易测度的指标则被排除在干部考核范围之外。[10]由此，“唯GDP考核论英雄”“政治晋升数字崇拜”等恶性竞争的出现就不可避免。而这种带有强烈“政治锦标赛”色彩的治理模式在中国扶贫工作中亦有显现，扶贫工作作为政府政治任务的重要内容，其成效自然纳入对驻村干部帮扶工作成绩的考核之中，此经历同样也会成为干部晋升的重要资本。[11]在此情形下，破除“唯GDP论”，提升党建、廉政考评权重，基于党管干部、分层考核和绩效晋升三大要素构建科学合理的政绩考评体系，则成为党的十八大以来“推进全面从严治党”政治要求在干部考核评价工作中的具体表现。[12]

在经济学领域，探寻“成本与效益的关系”是研究的重要议题，而作为一项能够有效提高行政效能的管理工具，政府绩效评估在公共经济学领域向来备受关注。其中，个人绩效评估更是作为一项重大政治任务而成为各地实践探索的热门话题。[13](P2)经济学对绩效评估的理论探讨主要建立在委托-代理理论的基础上，在企业绩效管理中，由于企业所有者和经营者，即委托人和代理人之间存在目标分歧和利益冲突，委托-代理问题极易产生，从而决定了通过设置合理的绩效考核指标以实现“帕累托最优”与激励契约最佳的特殊逻辑。[14]

而如果将这一概念引申到管理学尤其是公共管理领域，可以发现，在保障与实现公共利益的过程中也存在类似的“公民—政府—公务员”这样一条“委托-代理”链条。[15]显然，本质上，公务员所履行的国家治理和公共服务职能根源于广大民众的委托；此外，上下级政府间也存在着自上而下的委托代理关系，因此公务员绩效评估也可以被视为是多层委托人对代理人的监督控制与激励奖惩机制。[16]在该理论的影响下，随着公共绩效评估的广泛引入，我国干部考核评价工作在理论和实践上成果显著，但作为一项制度创新，现行干部考核评价体系在价值和工具两个层面仍陷于“操作两难”的困境，具体表现在：从指标设置上看，面临“关键性”与“全面性”的原则困境。一方面，由于当前干部职责分工不明，致使大量常规工作成为考核主指标，难以聚焦“关键”；另一方面，统筹考核全面覆盖必然导致指标繁杂，考核成本加大。从考核程序上看，面临“科学性”与“可行性”的条件困境。实践表明，坚持分类、分层、量化考核，科学性强，但实际操作链过长，需要耗费大量人力、物力和财力，无形中加大了考评工作协调难度和实施成本。[17]从干部角色上看，面临“理性经济人”与“政治道德人”的选择困境。尽管党始终要求国家公职干部在考评中坚持实事求是，充当“政治人”“道德人”的角色，但从人都是“理性经济人”这个西方主流经济学的假设来看，考核工作始终难以规避考评对象出于个人利益而形成夸大政绩、避重逐轻等化解考核风险的心理倾向。[18]在扶贫工作中，作为基层治理和扶贫政策实施的代理人，驻村“第一书记”还面临着乡村韧性、外来排斥等驻村制度约束之外的执行困境，如若能力不济则可能埋下影响扶贫运转的耗散性隐患。[19]可见，管理学视域下“干部考核评价”的研究更多从传统考评思维和考评方法出发，考察其成本高、效率低、准确性不足等实际缺陷，进一步丰富了公共经济学的理论框架，也为进一步健全干部考评机制提供了科学依据。

综上所述，不难发现：尽管有关干部考核评估体系的理论研究和实操经验都已相当丰富，但面对脱贫攻坚胜利完成、乡村振兴战略全面启动、二者交汇衔接“三期叠加”的历史新阶段[20]，把二者结合起来研究的内容却相当稀少。这主要体现在：从事脱贫攻坚经验研究和乡村振兴战略探索的专家学者更多从政府绩效评价[21]和政府绩效评估模式[22]等宏观角度出发，很少有从公职人员本身出发展开探索；而从事干部绩效考核评估研究的专家学者又很少结合脱贫攻坚与乡村振兴的背景来探讨。因此，在“三农”工作重心发生历史性转移的当下，研究驻村干部的考核逻辑与考核经验尤为关键。鉴于此，本文在参考借鉴前人研究成果的基础上，以在贵州、广东、云南、广西等 10 余省深度访谈的 60 份驻村干部口述资料为素材，结合驻村干部考核工作实践样态，创新性构建驻村干部“预防性考核—过程性监管—科层式问责”三层逻辑，并根据乡村振兴的需要，探讨完善新时代驻村干部考核工作的未来面向。

二、驻村干部考核要素与变迁

作为驻村干部管理的基础环节，考核是确保脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接、激发干部驻村内生动力的重要手段，具体表现在：一方面，从完善考评体系的角度看，作为科层制内有效的激励方式，完善驻村干部考核评价体系可以为监督部门严格履行职责提供导向，对中国特色社会主义监督体制优化提供路径[23]；另一方面，从优化干部队伍的角度看，乡村振兴离不开致富带头人，持续派驻第一书记和乡村振兴工作队则成为必然。因此，回顾脱贫攻坚阶段驻村干部考核评价要素及其变迁尤为必要。

1.考核主体：由“体制内”向“体制内外”结合转变

考核主体是指对考核对象作出考核评价的人或组织，回应“由谁考核”的问题。在考核过程中，考核主体是主导性因素，考核对象、指标、方式、结果运用等其他要素都必须通过考核主体进行设置、操作与执行。因此，干部考核评价结果是否客观、公正、准确、有效，很大程度上受考核主体的影响。关于其构成，国家文件已有相关规定。例如，2015年《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》就如何“强化管理考核”进行了具体阐释，明确指出第一书记“由县（市、区、旗）党委组织部、乡镇党委和派出单位共同管理”；2017年《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》则明确指出，由县级党委和政府承担驻村工作队日常管理职责，负责对其进行年度考核检查，并报送年度考核结果至派出单位进行备案。可见，不论考核工作具体由谁开展，作为脱贫攻坚的重要监督手段，精准考核一直都是上级组织对下级部门精准识别、精准帮扶、精准管理的关键环节。[24]也就是说，一般情况下，干部驻村帮扶工作都要接受来自所驻贫困村乡镇、县级党委、政府和组织部门，以及驻村干部派出单位的共同管理与考核。正如一位驻村干部所介绍，“驻村干部有定期考核。之前是双重考核，派出单位考核后，由组织部进行再次考核，现在基本以组织部考核为主，再把考核结果反馈给原单位”①。

不仅如此，在以“顾客满意”为服务取向、以“公民”为评估主体的“新公共管理运动”的引领下，来自体制外的考核评估也备受青睐，脱贫攻坚阶段的“第三方评估”就是例证。第三方评估是贫困县退出专项评估检查的制度性安排，一般由高校师生组成，也是全面推进脱贫攻坚工作的重要创新性举措。[25]不可否认，第三方评估主要聚焦于贫困县脱贫摘帽检查、退出专项评估检查等抽查工作，并非直接以驻村干部为对象开展考核工作。但必须指出，通过发挥第三方评估“温度计”作用以感知群众满意度、获得感，对驻村干部考核工作发挥着间接性、侧面性、补充性作用。正如2018年“脱贫摘帽县抽查”新闻发布会上所指出的，第三方评估发现的“驻村干部不住村、帮扶干部一帮多、想干不会干”等问题都得到了有效整改，群众满意度和帮扶责任人满意度均超过90%。不过，以学者为代表的第三方评估也暴露出“外行评内行”问题，因为这些评估主体缺乏一线经验，“往往采取教科书式的方式找寻问题”②，“按照问卷问的问题来问，很书面，而贫困户大多文化程度比较低，对这些问题的理解能力有限，回答不够准确，这说明这种方式评价有偏差”③。

2.考核标准：由注重“勤”到注重“绩”转变

考核标准即从哪些方面来考核，解决“考核什么”的问题，被用于衡量被考核对象的实际工作成效是否达到预期目标的过程。[26](P102)一般而言，驻村干部考核是公务员绩效考核的一大分支，同样注重德、能、勤、绩、廉五大方面的全面考察。以“勤”为例，在《公务员考核规定（试行）》中，“勤”指的是责任心、工作态度、工作作风等方面的表现，在驻村干部考核中，往往用“出勤打卡率、软件签到数”等衡量其工作勤奋程度。访谈时，某村第一书记指出：“现在提倡使用各种APP来监管，我用的就有三个，每天至少要在两个APP上填写工作状况，还要填写村里的纸质版台账，感觉主要的精力都放在应付检查上了。”④曾经，这种现象并不少见，为克服干部“驻村”不住村、“挂名”不干事等形式主义问题，不少地区以“队员每年驻村时间不得少于200天”“每个月2/3以上时间吃在村、住在村、干在村”等强制措施对驻村干部进行规范。一位来自西部某山区县的驻村干部在接受媒体采访时表示：“（我）每月驻村要不少于22天，还有严格的考勤，每天晚上会通过组织部安装的摄像头查岗。”[27]由于对驻村干部的出勤情况考核严格，他们的请假制度也比较严苛，据某村第一书记介绍：“驻村干部如需请假，3天以下要先找所在村的村支书签字，再去乡里找书记或镇长签字，3—7天的，还要增加组织部签字流程，不能超过7天。”⑤可见，驻村考勤、签到打卡的方式虽好，但仅以此为“勤”考核标准，势必导致考核指标趋于僵化、固化，反而更容易束缚驻村干部手脚，将其“钉死”在村里。

不过，驻村干部考核与公务员考核并不完全相同，前者更偏向于以农村工作实际成效为测量对象。实际上，如何“消除政策目标（战略、前景）与实际绩效（结果、产出）之间的差异”，实现目标导向与结果导向的动态平衡，是长期困扰公务员绩效考核的难题之一。[28]映射到扶贫领域，受科层制晋升体制的影响，第一书记往往会遵循“不出事、不惹事”的消极行动逻辑，采取与村干部“共谋”的庇护性行为。[5]基于此，党的十八大以来，扶贫领域“重实干、重实绩”的用人导向得到了空前重视，而干部考绩紧密联系实际则成为干部考核工作的主旋律。

3.考核方法：由“结果考核”向“过程考核与结果考核”并重转变

考核方法是指选择何种方法考核驻村干部，体现“如何考核”的问题。科学合理的考核方法是提高考核评价科学性、增强有效性、保证可靠性的前提。[26](P108)通过什么方法开展驻村干部工作考核，政府已出台系列文件。例如2017年《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》指出，要强化考核，坚持考勤与考绩相结合，平时考核、年度考核与期满考核相结合，工作总结与村民测评、村干部评议相结合；而后，2018年《关于在扶贫考核中切实减轻基层工作负担的通知》结合“全国建档立卡数据库已趋渐完善”的扶贫实际，明确指出要建立年度集中考核和平时工作情况相结合的考核机制；同年《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》更是直指“一票否决”，强调“以群众满意度为重点的考核导向”。而这一要求也正与驻村干部的想法不谋而合。一位在脱贫一线辗转奋战5年有余的驻村干部指出：“有时候考核组经常来问（驻村）干部很多问题，但实际上想要了解干部在村里干了哪些实事，可以去问老百姓，走进群众当中感受村里的变化，干部工作的变化应该以群众评价为基础。”⑥可见，加强日常考核、注重群众评价、增强考核弹性将成为新时代驻村干部考核的新趋势。

随着扶贫工作的不断深入推进，驻村干部考核成为许多地方干部考核方法的一大亮点，提供了多种可供学习借鉴的地方考核样本。如湖南怀化采取暗访组现场抽查、电话抽查、视频抽查等方式，对驻村队员在岗情况、工作日志、台账资料、群众评价等进行检查。[29]可见，上级政府开始更加重视以“随机抽检、暗中访谈”等方式对驻村干部进行考核，或以“不打招呼，不要陪同，直接进村入户查看访谈”的方式进行评价，或依靠信息技术手段，采取APP打卡、GPS定位签到、照片上传等手段来进行管理。[30]正如一位驻村干部所言：“上级领导会不定时下村庄检查工作的开展情况，存在突然抽查的情况，大概一个月一次。这种突击抽查的规律很难掌握，也掌握不了，一般不会打电话，就直接下来看，看（驻村干部）具体在做什么。”⑦一如习近平总书记在2013年全国组织工作会议上所明确指出的，对干部的考察识别，“功夫要下在平时”。

三、驻村干部考核的功能

驻村干部考核评价体系之所以被视为脱贫攻坚伟大胜利的重要保障，是因为它除了能够发挥正向激励以外，其本身在实践过程中还具备“预警”“监管”“问责”三大功能。首先是“预警”功能，即前瞻性、预测性功能，是指通过构建科学合理的考评理念，使考核指标具有“事前防控”倾向，能够对帮扶过程中驻村干部可能出现的过程偏差、执行偏误做到“未雨绸缪，防患于未然”。其次是“监管”功能，即过程性监督、纠偏功能，是指通过运用平时考核、年度考核、随机抽检、暗中抽查等多重考核方式，对驻村工作中可能存在的对象偏差、执行偏误等进行及时纠正，从而增加考核工作灵活性，避免考核方法“呆板化”“僵硬化”“保守化”。再次是“问责”功能，即考核后的追责。作为国家治理的重要手段，问责机制是行政机关及其公职人员履职尽责的根本保证。在帮扶领域，有效问责可以督促驻村干部认真履行职责和义务，激发其担当意识，正所谓“问责只是手段，而负责才是目的”。

1.预防性考核：事前预警功能

在近几年蓬勃发展起来的新兴学科“应急管理”中，“预防”的关键在于将事故灾难发生的风险控制在可接受的水平内，加强源头治理，正所谓“关口前移”。[31]鉴于预防工作的重要性，近年来我国已将“从源头预防偏离偏误”这一理念纳入干部考核体系，旨在牵住考核端口前移的“牛鼻子”，推动注重末端考核向注重事前防控、事中纠偏、事后整改的有效转变。这一点，习近平总书记在2013年中共中央政治局专门会议上，就“如何科学用好政绩考核‘指挥棒’”问题进行了明确表态。他指出，要做好干部考核评价工作，就必须完善干部政绩考核评价体系，这并非简单指向考核结果的最终运用，而是内蕴着由“评议”“评价”到“考核”等多重要素逐层递进的系统性工程。即新时代干部考核评价工作要实现高质量深化发展，就必须积极推进考核评价“关口前移”，形成以“动态嵌入”取代“静态结果考核”的全方位考核评价机制。[32]为凸显考核阶段的位置变化，体现考核评估在事前所发挥的“预警防范”功能，更直观地在概念组词中显现干部考核的预见性特征和预防性目的，以区别“关口前移”“考核前置”等其他学术概括，我们将“预防性” 与“考核”拼接在一起，形成“预防性考核”新概念。所谓“预防性考核”，即在转变“重事后惩治、轻事前防控”传统思想的基础上，将考核评价提前至驻村干部开展扶贫工作的初期阶段，旨在从源头预防问题发生，确保驻村干部工作不走偏、不走样。

近年来，为进一步发挥干部考核对激励干部担当作为、促进事业发展的“指挥棒”“风向标” “助推器”作用，党中央愈发坚持以“预防”为主，促使考核工作由“事后”拓展延伸至“事前”，从而实现防范预警功能重心迁移，意在使考核工作防患于未然，而这种“事前防控”倾向则更多地体现在驻村干部考核指标的设置上。“指标”是中国政府运作过程中的一大高频词，通过将围绕重要政治任务生成的若干指标进行分解、下放，并在其运行中进行考核、反馈，从而确保重大政治任务顺利完成，并将其考核结果与干部任免晋升相挂钩，从而形成了一种极具中国特色的政治普遍现象。[33]例如，精准扶贫所关涉的精准考核维度，指的是通过设置合理可行的考核指标与措施，实现对扶贫全过程、全方位、深层次、多领域的考核评价，其中以贫困人口识别和退出准确率、帮扶工作群众认可度和满意度等为具体内容的考核指标，充分显现出驻村干部考核指标除本身所具有的测量、评估的意义之外，从其设置目的出发，还能够发现其在考核过程中所具备的“事前防控”倾向与“预防偏误”原则。也就是说，为促使脱贫攻坚战取得彻底胜利，必须紧盯驻村干部帮扶工作的长效性与可持续性，将扶贫考核“发言权”进一步赋予与驻村干部打交道最多、最深、最直接的贫困群众，在考核初期便通过指标设置尽力扭转“数字脱贫”“被脱贫”等可能，让脱贫成效真正获得群众认可、经得起实践和历史检验，确保真实可信、社会认可、老百姓认账，而这也与依托“精细化治理”发展理念所形成的精准考核有着密切关系。作为确保扶贫成效的重要环节，考核要求指标设计要立足于产生工作偏误的源头，有效判断在扶贫工作中可能出现的工作任务过重而无法完成或偏离目标等情况，从而实现干部考核评价的事前控制。

2.过程性监管：事中监督功能

作为涉及多个领域、内容庞杂的系统工程，脱贫攻坚目标任务的全面实施需要关键抓手，而具备“约束”“激励”两大重要职能的考核评价，理应成为各项任务落实的不二之选。其中，作为强度最大的非正式考核手段，“一票否决制”在扶贫领域的引入彰显出党中央坚决打赢脱贫攻坚战的坚定决心和态度。然而，随着“一票否决”式考核手段的不断泛化，学者们发现“一票否决制”虽然能够对基层干部形成有力震慑，但其似乎并不是有效激励干部作为、调动其干事创业积极性的正确手段，更有学者直言，将“一票否决制”作为万能的灵丹妙药，显然是一种将复杂行政管理异化为简单“一票否决”的懒政思维[34]，而年底“一考定终身”的考评方式便是“一票否决制”在脱贫攻坚阶段的具体体现，这种“以偏概全”的考核手段更是令驻村干部叫苦不迭。

在此背景下，2017年印发的《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》强调，要“坚持平时考核、年度考核与期满考核相结合”；2018年更是明确指出，要改进方式方法，建立年度集中考核和平时工作情况相结合的考核机制，不搞“一考定终身”，防止“以分论英雄”。为更好推动党中央关于切实减轻基层工作负担的决策部署，2018年，四川省便在脱贫攻坚领域构建起由精细化管理、督查暗访、问题整改与年底考核所构成的“日常督查”考核机制，以取代单一片面的“年底集中考核”[35]，此举为破解脱贫攻坚基层难题给出了答案，树立了样板。这种以上级考核组实地调查、年度考核为主，以随机抽选谈话、日常督查考核等方式为辅所构成的多重考核方式，具有更多的“事中纠偏”功能，不仅能够更加客观、公正地对驻村工作予以评价，还能够及时发现运行中“对象瞄准偏误、政策执行偏差、工作行为异化、驻村心态消极”等问题，可以实现考核过程中的纠偏扶正、纠错整改，从而避免因扶贫工作“异化”而造成的问题蔓延、影响扩大，同时还能够实现驻村干部常态化监督管理，加快完善追责问责与容错纠错同向并进，从源头上减少扶贫干部违纪、腐败等行为风险。[36]

3.科层式问责：事后追责功能

作为一种组织架构和管理手段，科层制为现代社会组织管理提供了高效工具。如果将研究目光聚焦到由政府占绝对主导地位的中国农村“扶贫场域”，不难看出，现有研究大多基于科层制理论视角，重点从地方政府扶贫现状出发探讨其背后隐含的制度逻辑问题。按此分析框架，处于科层制体系中的地方政府，大多依据制度化途径开展脱贫帮扶工作，主要借助以上级监督、纪检监察为例的内部监督，以及以社会监督、第三方评估为例的外部监督两种形式，从“事前、事中、事后”三大阶段开展全方位考核，以结果反馈为导向，有效规避“一票否决”式问责的滥用与泛化，合理疏导考核主体与被考核对象间的紧张关系，从而推动地方政府扶贫工作做好、做实、做细。这说明，在这个由政府组织构建且具有明显科层色彩的中国式“扶贫场域”中，考核评价体系也带有明显的“科层式”特征。这种由庞大官僚群体组合而成的科层组织体系中，权责关系的清晰划分以及激励机制的合理构建，更是为严格意义上的问责制度提供了规范性的预设前提，旨在实现“让责任‘归位’，使监督‘强硬’”[37]。回溯历史可以发现，考核与问责密不可分。就督查考核工作而言，是科层体制中上级对下级实行目标责任管理所必需的压力型配套措施，即在考核过程中所发现的问题，必然涉及追责。[38]

党的十八大以来，“严肃责任追究”成为党风廉政建设、权力制约监督等领域的重点工作要求，问责的“鼓点”越来越疾，越来越响。而作为一种政治制度安排，目标责任考核由来已久，这种将行为与绩效相联系、把问责与考核相挂钩，并以考核结果作为奖惩晋升重要依据的考核方式，在扶贫领域亦是如此。因此，为进一步解答干部问责在驻村干部考核评价中如何体现与科层体制相嵌合、与层级化考核相融合等问题，我们创新性地提出“科层式问责”的概念，以区别“压力问责”等现有学术定义，并将其概括为：作为科层制正式权力系统的“外生型”政治精英，驻村干部由国家直接下沉脱贫一线、嵌入乡村社会，并接受来自体制内部的层级考核与问责。这种问责具体表现为：一是在层级下派的过程中，驻村干部往往承接来自省市县多方主体的多项督查与交叉问责。层层选派干部驻村、层层落实考评任务、层层压实帮扶责任，是我党脱贫攻坚时期的常态化农村工作形式。其中，作为我国行政干部的“神经末梢”，驻村干部本身的工作职责及其在乡镇中的地位也就决定了其帮扶工作必然嵌入于科层制管理之中，是一种具有科层特性的工作方式。[39]这一点，据一位高校选派的驻村干部介绍：“国家对驻村干部实际上实行的是双重管理，一方面是派出机关会监督帮扶工作是否达成预期目标，另一方面是我们的党组织关系转到了所在村支部，这意味着我们又要接受当地党组织的领导。”⑧由此不难看出，从组织形式上看，各级扶贫工作队可以看作是政府科层体系向乡镇一级的延伸。二是在考核指标确立的过程中，驻村干部常常被笼罩于“硬性指标”层层摊派、逐层加码的压力之下。虽然不同地区对干部驻村帮扶工作在考核方法、奖励制度以及问责机制上存有差异，但在具体执行过程中却一致呈现出“科层化”特征。也就是说，上级对下级的考核与问责在很大程度上围绕可操作化的数据和指标展开，体现出“科层式问责”的非人格化理性特征。

四、乡村振兴阶段驻村干部考核的优化

2021年是“十四五”规划开启之年，更是稳步推进前后战略有效衔接的关键之年。脱贫攻坚的全面胜利，干部是“决定因素”“关键少数”。正如习近平总书记在脱贫攻坚阶段所指出的，“脱贫攻坚任务能否高质量完成，关键在人，关键在干部队伍作风”，这一理念也同样适用于乡村振兴阶段。2021年5月11日，中共中央印发的《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》明确指出，要“按照先定村、再定人原则，由县级党委和政府摸清选派需求，统筹各级选派力量，因村派人、科学组队”。可见，不论是脱贫攻坚还是乡村振兴战略，驻村干部选派极为关键。不过，通过前述分析发现，驻村干部在考核中也面临种种困难，具体如下。

一是从预防性考核出发，驻村干部面临因指标设置倾向所带来的选择困难。在考核过程中，过分强调指标量化设计和结果导向的思维方式，会在一定程度上影响驻村干部的帮扶偏好，使其更倾向于优先选择量化考核指标，更加重视扶贫工作所带来的经济效益。[40]这也就解释了为什么考核指标多表现为项目数量、引资数额、经济增长等硬性指标，而不是群众需求是否满足、项目发展是否长效等软性指标。[41](P211)正因如此，在考核指标逐层向下分解的过程中，受政绩的驱动，地方政府难以充分考虑自身工作基础和科学发展理念，从而导致短期行为盛行、长期效益忽视等现象层出不穷。[42]正如访谈时一位扶贫干部所言，“目前的管理方式比较注重一些硬指标的考核，利于长远打基础的软指标比较缺少”⑨。

二是就过程性监管而言，驻村干部面临着因检查过多而带来的考核过度难题。从本质上看，驻村帮扶是韦伯所强调的官僚科层体制非人格化特征下对权力的统一调配与安排，体现了我国“集中力量办大事”的制度优势。正因如此，面临着多重部门对扶贫环节、扶贫效率、扶贫成效的“强控制”与“硬约束”的驻村干部，特别是第一书记，便成为事实上压实攻坚任务的责任人、政策落实落地的执行人和各级考核问责追责的第一责任人，多重身份与责任的交叠使他们常常面临着来自多重主体多方面的考核与责难，因而驻村干部在扶贫工作开展的过程中，常常会因基层工作所存在的紧绷式运转、僵化式管控、应激式突击等“疲态治理”现象，从而普遍产生被动式应对、过关式心态等“职业倦怠”反应。[43]如访谈时有扶贫干部提到：“我认为扶贫工作最大的难点在于‘应付’各种检查，上级动不动就来检查，再加上缺乏一个科学系统的检查考核标准，所以通常是同一项工作要反反复复地做，尤其是台账资料。”⑩可见，会议多、材料多、考核多、问责严，已然成为驻村干部长期处于高度紧张状态的重要因素，这不仅会使得驻村干部因与原生单位脱离、与家庭生活脱节而导致人际关系断裂、社会关系弱化，同时也会影响脱贫工作的高质量发展和高标准推进。

三是站在科层式问责角度，驻村干部会因强力问责而引发职业倦怠。应当看到，除了因脱贫攻坚的紧迫性、艰巨性和复杂性所带来的工作压力外，精细的考核材料上报、紧密的督查会议召开、严格的工作留痕要求、频繁的通报问责压力也大量牵扯着驻村干部的时间与精力。作为扶贫政策最基层的实施者和执行者，驻村干部深处“上下夹心”关系的科层结构，在考核问责的过程中，时常深陷受上级考核、遭贫困户冲顶“上压下顶”的科层压力之中[44]，正所谓“上下千把锤，中间一根针”。实际上，在扶贫实践的基层场域中，驻村干部所面临的“压力层层传导”异化为“压力层层加码”的乱象时有发生。

不可否认，结合驻村干部考核评价体系所体现的“预警”“监管”“问责”三大功能来探讨其在乡村振兴阶段的优化与完善，有重要意义。虽然脱贫攻坚与乡村振兴两大国家战略都着眼于解决当前经济社会发展最明显的短板问题，旨在解决发展不平衡不充分问题、缩小城乡区域发展差距，以实现人的全面发展和全体人民共同富裕，但值得注意的是，二者并不完全相同，脱贫攻坚所采取的临时性、地域性、非常规性举措，并不适宜完全照搬于乡村振兴中。为此，要做好两大战略的统筹衔接工作，就必须做到既要在乡村振兴战略下对脱贫攻坚进行再思考，又要从脱贫攻坚出发对乡村振兴进行再认识。[45]既要看到二者在本质要求、奋斗目标、“三农”问题上的统一性，以及时间期限、战略侧重、具体战术上的差异性；又要从整体出发，充分认识二者关系相辅相成、相互联动。[46]因为一方面，脱贫攻坚在工作机制、责任机制、绩效考评机制上的成功实践，能够为全面启动乡村振兴战略提供经验借鉴；另一方面，作为脱贫攻坚进一步延续深化的乡村振兴，同样能够为巩固脱贫攻坚阶段性成果、消除相对贫困问题提供思路指引。[47]

因此，要从以下三个角度来优化：一是针对预防性考核，如何深度发挥考评机制的预警功能？干部考核评价的指标设置要有效回应民众诉求，既要着力于“看得见”的短期发展，又要着眼于“看不见”的长远发展，充分利用民众集中机制优势，将脱贫群体现实关切的议题纳入干部考核；但同时要意识到，政治任务大多难以量化是干部考核所面临的难题之一，而关键事件、关键行为评价作为替代方案，虽可行，却难逃“客观性”质疑。因此，须结合新时代减贫形势以及乡村振兴战略要求，围绕统筹解决城乡贫困、逐步缓解相对贫困、有序实现全面振兴等新目标、新要求，从国家层面完善长效减贫、多元标准的乡村振兴考核评价体系[48]，统筹探索建立统一提取、科学分解的专业评价工具，并依据各地实际进行适当调整[49]，做好考核机制有效衔接。二是针对过程性监管，如何才能在不影响考核效度的基础上，为基层干部松绑减压，以实现减量提质、减痕提效呢？乡村振兴阶段要进一步优化考核模式，“持续纠正形式主义、官僚主义，将减轻村级组织不合理负担纳入中央基层减负督查重点内容”[50]，以避免重复多头考核，为驻村干部“减压松绑”。此外，还应强化组织保障，注重关心激励，为驻村干部全身心投入乡村振兴工作提供健全的激励机制和保障措施，以“严管厚爱”激发广大驻村干部用心、用情、用力传好脱贫攻坚“接力棒”，接续干好驻村工作。三是针对科层式问责，如何才能科学有效发挥对驻村干部的引导与规范作用呢？这就要求在干部派驻过程中，加大力度推动“上级单方部署”转化为“下级充分参与”的思路，通过下级自我设定考核目标以形成主动承诺，从而实现自我强驱动[51]；同时，在事后整改阶段，注重干部考核评价链条的完整性，“以考核结果作为评先评优、提拔使用、晋升职级、评定职称的重要依据”[52]，对干出成绩、群众认可的驻村干部予以优先重用，对不认真履行工作职责的进行批评教育，对不胜任现职或造成不良后果的及时调整处理，营造积极担当作为、主动干事创业工作氛围，从而有效推动干部能力提升，促使外在考核压力转化为干部内在动力，增强驻村干部考核的自我驱动力。简言之，要做好乡村振兴这篇大文章，发挥驻村干部考核评价体系的积极作用，就要站在脱贫攻坚实践经验的基础上前行。

事实上，不少地区已在乡村振兴道路上探索干部下派的新模式。以广东省为例，2021 年 4 月21日召开的广东全省农业农村局长会议明确将“启动驻镇帮镇扶村工作”列入2021年十项重点工作之中，并指出要在遵循全域全覆盖全面推进工作思路的基础上，开展党政机关、企事业单位、科研力量“三力合一”的组团式驻镇帮镇扶村。而这与中共中央所提出的“先定村、再定人”的选派原则、“因村派人、科学组队”的选派要求不谋而合。由此可见，面对“三农”工作重心由脱贫攻坚向乡村振兴的转移，驻村干部已然登上“乡镇”一级的舞台，这一舞台对干部考核评价体系提出了新的要求。为此，面对工作重心由“村”向“乡镇”的转变，干部考核评价体系理应做出相应调整：一方面，从考评指标上看，相较于脱贫攻坚阶段聚焦瞄准贫困县乡村而言，乡村振兴战略站在稳定脱贫的基础上，围绕实现乡村全面振兴，目标对象由点及面，惠及所有乡村区域和乡村人口，更加关注乡村整体发展，注重政策普惠性和效率性。因此，干部考评指标由微观、局部，变为宏观、整体便成为必然。[53]另一方面，从考核方法上看，脱贫攻坚背景下，层层加码、层层追责的压力型体制，是致使基层驻村干部劳心劳神、不堪重负的问题根源。因此，为了更好发挥干部在乡镇一级的帮扶作用，针对因考核机制不合理而带来的工作任务重、时间成本高、角色压力大等问题，应坚持“科学、专业、接地气”的考核思维，不断优化第三方评估体系，着力解决基层公务员在脱贫攻坚过程中所形成的“疲于应付”“消极应对”“急于求成”等倦怠心态，扩大下派帮扶干部的自主空间，减少各种形式主义的材料考核与检查评比。唯有如此，才能有效破解乡村振兴阶段因“科层权力惯性”而导致基层政府演化为行政附属物、基层干部转变为行政“跑腿”的现实困境。

注释：略

广州大学乡村振兴研究院

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